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日本地方债发展状况及借鉴

2019-12-25 15:08:45

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孙姣

【摘要】日本地方债发型数量巨大,占GDP比重较高,并且依存比重逐年上升,受2007年美国次贷危机的影响,我国中央政府实施积极的财政政策,2009年批准地方政府发现2000亿地方债,日本作为地方债发行的发达国家,其地方债管理制度的变革,为我国地方债发展提供了借鉴和经验。

【关键词】日本;地方债;改革;借鉴

一、日本地方债管理制度改革

日本发行地方债历史由来已久,其主要是中央政府主导,从而降低了债务风险,但偿还方式,加重了政府的负担,正是因为其在制度上的局限性,日本地方债制度在20世纪末开始发生变革。

(一)发行FILP债券

2000年,日本国会99号法令规定对以“日本财政投资和贷款计划项目(FILP)”为代表的日本财政投融资体系实行重大改革。其主要由FILP的管理运作机构根据项目情况和要求,发行FILP债券从金融市场上筹资,将所获得的资金向地方政府提供贷款,其主要用以维护现已运行中的贷款的资金流不至中断,并防止对金融市场产生较大冲击。

(二)增加临时财政对策债

2001年,明确了由中央财政偿债的部分为“交付税一般会计附加”,由地方财政偿债的部分为“临时财政对策债”。“临时财政对策债”的募集资金可以作为地方政府的经常性开支使用,其本息偿还将以地方交付税为担保。

(三)增强JFM股本

地方公共团体金融机构(JFM)在金融市场发行本、外币债券,将获得的资金借给地方政府。JFM是日本政府在1957年设立的政策性金融机构,日本政府提供资本金,其发行的债券也获得中央政府明确担保,主要是负责向日本地方政府及其企业提供资金支持。

(四)推动多元化债券融资

2007,日本地方债的发行方式发生变革,所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”,地方债的发行开始能够真正反映自治体的财力状况和债券市场的实际需要。目前,日本地方债主要为公开发行债券,即地方政府凭借自身信用状况在公开市场上发行债券进行融资,随着改革的推进,根据发行人不同还可以将地方政府债券进一步划分普通地方政府债券、地方政府联合债券和市民债券。

(五)对地方公募债评级

2008年,地方公募债在日本陆续采用信用评级。2012年度,发行市场公募债的52个日本地方政府中,有一半地方政府进行了信用评级,主要采取对各地方政府的经济实力、税收能力和财政健康状况的比较,对地方政府的信用评级采取了适当差别化的做法。

(六)加强税收减免优惠

在日本,除国债外,其他证券须通过日本证券保管中心的“日本中央证券保管和记账式传输系统”(JASDEC)登记。如果通过JASDEC作为直接参与者持有地方政府债券,非居民投资者可享受免税。另外,享受日本国家债券免税的实体也同样享受当地政府债券免税。

(七)引入财政健全化制度

2007年,日本出台《地方公共团体财政健全化法案》,自2009年起废止了“财政再建制度”,引入了“财政健全化制度”,旨在能够早期诊断地方财政及公营企业的经营状况和存在的问题,并采取措施。如果“财政健全化”分指标如果超过“早期健全化”标准,需要地方政府制定“财政健全化计划”,实行外部监察;如果超过“财政再生”标准,将被指定为“财政再生团体”,需要地方政府制定“财政再生计划”。

二、对中国地方债管理的启示

2009年,我国在金融危机影响下,为扩大财政支出,开始由财政部代理发行地方债,使得已经停发16年的地方债再次引起人们的关注,同时2011年10月财政部正式印发《2011年地方政府自行发债试点办法》,允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点,开始向地方政府“自主发债”阶段过度。2014年后,开始对城投债规范整治。考虑我国地方政府仍有较大规模的存量债务,且基础设施建设投资需求规模仍很大,地方政府再融资和新增融资的压力较大,十分有必要采取多项措施,扩展我国地方债市场的广度和深度,构建多层次地方政府债券市場,为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”创造条件。

目前,我国地方债、城投债存在一定问题。1.地方债无法区分不同地方政府的信用,定价也较为模糊。除自行发债试点地区外,大部分地方债仍由财政部统一代发的,地方债的信用等级仍接近于中央财政的信用;2.地方债和城投债定位不清晰。虽然城投债名义上是一种企业债,但实质是“准地方债”的性质,城投企业部分收入来源来自于财政补贴,部分资产来自于政府的土地划拨和国有资产注入;3.中央“代发”地方债券容易造成地方政府的债务约束,可能会导致地方政府出现超额申报举债数额的倾向,诱发道德风险。

但中国与日本的不同之处在于,中国地区间差异较大,这会使中国不同地方政府债券利率分化或比日本大。总体来看,日本地方债管理制度对未来我国地方债管理有以下启示。

(一)完善法律制度

应该制定相关的法律法规,为地方债的运行提供安全可靠的法律环境。要在实践中不断摸索出一套适合中国国情的地方债发行制度,制度的设计需包含计划制定、债券审核、债券投向、债券发行、债券偿还等内容。

(二)明晰政府责任

虽然我国实施了分税制,但中央和地方政府间的财权、事权划分仍然比较模糊,导致地方政府偿债意识淡薄。因此,我国应该明确中央政府和地方政府事权与财权的具体划分规则,逐渐让中央政府淡出作为地方政府债务“兜底者”的角色。可借鉴日本地方债的发行经验,通过税源转移等增强地方政府财力,并引入第三方信用评级机构,让地方债进行市场化运作,有效地切断地方政府将风险转嫁给中央政府的行为。

(三)政府核算中引入权责发生制

收付实现制为核算基础的现行政府会计的弊端和不足日益突出,它不能准确地反映国有资产存量以及负债等信息,无法准确反映地方财政的真实情况,不利于国家的宏观管理。对此我国可先在基层政府会计核算中部分引入权责发生制,对地方债务、资产存量等进行必要的会计核算和统计,推动存量资产的合理流动。

(四)强化政府债务监管

政府应该控制好总量,建立一套可量化的指标体系,对预算比例、债务总量额度、债务风险预警信号等给出确定性的参考值,并制定动态的信息披露制度,增加透明度。

参考文献:

[1]徐迎春.我国地方政府债券法律制度研究[D].延边大学,2016

[2]常忠钰.我国地方政府债务风险管理研究[D].中央民族大学,2015endprint

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